Impulso insuficiente.

Desde que España se adhirió a la Comunidad Europea (CE) el 1 de enero de 1986, el marco de las relaciones hispano-japonesas ha cambiado decisivamente. Los contactos multilaterales han adquirido una creciente importancia, especialmente desde que comenzara el proceso ASEM (Asia-Europe Meeting), administrando un impulso adicional a los bilaterales. Los cambios que ha desencadenado la democracia en España, la crisis estructural en Japón tras la explosión de la economía de la burbuja y el final de la Guerra Fría han repercutido en las relaciones entre Tokio y Madrid, pero el marco multilateral ha provisto de un contexto radicalmente diferente al que los contactos mutuos han tenido durante décadas. Además, las tendencias para el futuro sugieren que este proceso profundizará más aún: el proceso de toma de decisiones estará cada vez más diluido y la mediatización de organismos e instituciones multilaterales, al menos en su implementación, será cada vez más crucial en relaciones bilaterales como la hispano-japonesa.

Por ello, resulta especialmente relevante analizar la influencia de ASEM en el marco bilateral. Comparar la experiencia histórica, desde el siglo XVI, con la más reciente, a raíz de la plena pertenencia de España a las comunidades europeas, permite comprender la trascendencia de los cambios ocurridos de las últimas dos décadas. Este trabajo, en consecuencia, comienza con un breve repaso a las relaciones desde sus comienzos para pasar a analizar las mudanzas de todo tipo en las relaciones, primero con la política exterior española, después con la japonesa y por último con el impulso europeo hacia Asia. Finaliza retomando el curso de las relaciones bilaterales durante los últimos años para valorar el impacto de esta evolución.

1. Historia de los contactos bilaterales

La relación entre España y Japón es antigua, pero carece de continuidad. El primer contacto directo ocurrió en 1549 y estuvo a cargo de Francisco de Xavier y otros dos misioneros que llegaron a las costas de la isla de Kyūshū a bordo de un barco chino en un proyecto de evangelización liderado por portugueses. Años más tarde, tras el comienzo de la presencia permanente de España en la región, una vez instalada en Manila, la evangelización se erigió como el objetivo predominante para justificar la presencia en Asia. Los misioneros, además, mantuvieron la primacía de sus intereses aún cuando los comerciantes tuvieron cada vez razones más importantes para reequilibrar esa situación tan descompensada y erosionar la influencia de ese objetivo misional. Especialmente en los primeros años del siglo XVII, el tráfico de mercancías entre Manila y los puertos japoneses fue intenso, y tanto las autoridades niponas como los comerciantes de Manila se esforzaron por impulsar las relaciones económicas, pero nunca consiguieron desplazar el aspecto religioso de los contactos. Así, aunque los esfuerzos de evangelización generaron problemas con las autoridades japonesas e incluso el cristianismo fue prohibido por los shogunes, Manila siguió permitiendo ser utilizada como base para la expansión del cristianismo en Japón. Los misioneros, de esta forma, arrastraron en su enfrentamiento con las autoridades niponas primero a los comerciantes, puesto se denegó la entrada a todos los españoles, y después al resto de ibéricos, porque en 1639 los portugueses laicos siguieron la misma suerte.

Tras la apertura nipona a Occidente en el siglo XIX, la presencia española en Asia ha sido muy escasa y el impacto en Japón mínimo, tanto cuando España colonizaba en Filipinas como después de su salida en 1898, hasta fechas muy recientes. No ha faltado una cierta continuidad, ya que el factor religioso ha seguido teniendo importancia: una mayoría de los españoles residentes en Japón han sido misioneros, en buena parte de las mismas órdenes expulsadas siglos atrás. El significado de los contactos, no obstante, ha pasado a ser marginal. En este contexto, las relaciones mutuas sólo han adquirido una relativa importancia al socaire de guerras y disputas armadas. Primero, a fines del siglo XIX, cuando las expectativas de salida de España de Filipinas permitían a Japón pensar que podía ser su sustituto. Cuando tras la victoria nipona sobre China (1894-95) Taiwán pasó a formar parte del imperio japonés y se estableció una frontera directa esa posibilidad se hizo palpable. Producto de la multiplicidad de intereses, tanto Tokio como Madrid mostraron una política ambivalente en esos años. El gobierno nipón observó la rebelión contra el dominio colonial español en 1896 desde una perspectiva imperial, y con unas ambiciones tan evidentes como el alemán, pero al mismo tiempo los militantes asianistas, shishi, lucharon a favor de los rebeldes filipinos. Mientras tanto, el gobierno español también jugó con dos opciones al mismo tiempo, porque mientras obstaculizaba la llegada de emigrantes nipones a sus todavía colonias, temeroso de que pudieran actuar como quintacolumnistas, ostentó una amistad oficial con Tokio ante otros gobiernos (Rodao, 1991: 13-15).

Décadas más tarde, ocurrió algo parecido durante los años violentos que empezaron con la guerra Civil española y acabaron con las bombas atómicas en Hiroshima y Nagasaki. La coincidencia del conflicto español con la guerra Chino-japonesa, las semejanzas en las políticas anticomunistas y los intereses económicos españoles en Filipinas llevaron a un nuevo repunte de las relaciones, basado en esta ocasión en la propaganda, en el espionaje y en compartir enemigos. La admiración y la alianza política fue sucedida de forma vertiginosa por el odio y los deseos de declarar la guerra, separados por escasos meses de diferencia (Rodao, 2003: 351-352). En un caso, en definitiva, fue contemplar opciones opuestas de forma simultánea y en el otro de forma consecutiva, pero la volatilidad puede ser considerados como la característica principal de unos contactos cuya escasa entidad era la que realmente lo permitía.

Desde la posguerra mundial, la importancia muy relativizada de los contactos mutuos ha seguido predominando. Adquirieron relevancia, de nuevo, en relación con conflictos, como el de Corea, pero en mucha menor medida y sin salir de la atonía. Tras el restablecimiento de relaciones y las negociaciones para indemnizar los daños a la colonia española en Filipinas, los contactos han sido generalmente amistosos, pero el desinterés ha predominado. A pesar del auge económico de Japón, España nunca concedió relevancia a las relaciones con este país. La no reapertura del Consulado en Kobe, que se cerrara al estallar la Guerra Civil, la pervivencia de prácticas que indican un desinterés político en la relación, o la poca preocupación por solventar las carencias de la presencia española indican que Japón ha estado relegado a un segundo plano, tanto durante la dictadura franquista como tras la llegada de la democracia.

El atractivo de Japón por España ha sido mayor que en dirección contraria. Ya en el siglo XIX, los nipones fueron quienes impulsaron el tráfico marítimo directo con Manila, comenzaron la enseñanza de español en sus universidades contratando a profesores nativos y fueron los agentes pro-activos de las relaciones. En el siglo XX, esa ventaja nipona se ha incrementado más aún, especialmente según avanzaba el siglo. En el plano oficial, el número de diplomáticos asignados a Madrid, su conocimiento previo del país o la implantación de consulados en Barcelona y las Islas Canarias lo han demostrado. En un plano menos oficial, la comparación de los intereses respectivos muestra que ese interés gubernamental es simplemente reflejo de lo que ocurre en la sociedad. La española ha centrado su atención en los aspectos más exóticos de la cultura nipona, mientras que ésta ha profundizado mucho más en su conocimiento de la española. Las catorce universidades japonesas con departamento de español, más una diversidad de especialistas en los temas más diversos han sido simplemente la punta de lanza de un país consciente del significado de España. Las numerosas empresas japonesas distribuidas por el territorio español, aun con preferencia por Cataluña, conscientes de las excelentes posibilidades del puerto de Barcelona, son un reflejo de un conocimiento del mercado y de las posibilidades de inversión en España que se revela muy superficial en el caso opuesto. El 95% de las empresas españolas en Japón tienen su sede en Tokio y la gran mayoría, además, se han instalado a partir del año 2000, según un estudio patrocinado por Casa Asia (Liying 2006: 107-108).

Las perspectivas de la entrada de España en la CEE fueron un ejemplo de la definición de la presencia nipona. El desembarco de las industrias japonesas se dio con una rapidez notable, aprovechando la oportunidad para introducirse en el mercado europeo a través de un país con amplias expectativas y costes salariales competitivos (Silva, 1995: 248). Las empresas españolas, por su parte, siguieron dando la espalda a este mercado. En septiembre de 1985, durante la visita del presidente Felipe González a China y Japón, la gran mayoría de los empresarios prefirieron regresar tras la primera escala del viaje. El interés personal por Japón de un líder tan señalado, aun siendo tan popularmente conocida su afición por los bonsai, no ha pasado de ser una mera anécdota en las relaciones mutuas

1.1. Características de las relaciones

Del transcurso de las relaciones históricas, es posible colegir una serie de características que se pueden resumir en tres problemas principales que afectan principalmente a España:

Brusquedad en los cambios. Aunque los vaivenes en los contactos entre países son relativamente normales, las relaciones hispano-japonesas han vivido una volatilidad preocupante. Así ocurrió durante la época moderna, con los japoneses embarcados en la misión Keichō, (1613-20, a Roma y España, pasando por América), por un daimyo o señor feudal de Sendai: su regreso fue clandestino (Hayashiya, 1998: 17). El caso más claro fue durante la Guerra del Pacífico (1941-45), cuando los españoles pasaron en un plazo de dos años escasos de idealizar a los nipones, tildándolos de los mejores adjetivos, a acusarlos de bárbaros que habían engañado su verdadera identidad mostrando capa superficial de civilización, como declarara el propio Franco en el verano de 1943. Madrid intentó declarar la guerra a Tokio en la primavera de 1945.

Ligereza en el proceso de toma de decisiones. Por la carencia de un grupo de intereses o de población afectado por el devenir de la relación, por el predominio de los “enterados” frente a los expertos y por el propio desinterés político, la evaluación de las consecuencias de las decisiones ha sido muy pobre. Asia Oriental, incluido Japón, ha sido un destino de compromiso para los diplomáticos españoles, recibiendo un alto número de casos difíciles y funcionarios ineficientes (Rodao, 1987: 229-232). En un plano político, los ejemplos más llamativos han tenido lugar en 1937 y en 1940, en los momentos de mayor amistad, cuando el gobierno de Franco se dispuso a reconocer el estado pro-japonés del Manchukuo (que apenas habían decidido hasta entonces el Vaticano, El Salvador y el propio Japón) y después, cuando se realizó una visita al gobierno marioneta pro-nipón de Wang Jingwei en Nanking, antes incluso de que los propios japoneses lo reconocieran. Otros casos reseñables han sido los intentos de declaración de guerra a Japón, en 1932 (a cargo de Salvador de Madariaga, a propósito del incidente de Manchuria) y en 1945 (a propósito de la masacre de españoles en Manila). El general Franco también intentó que España participara en la Guerra de Corea a pesar de no ser miembro de las Naciones Unidas.

Excesiva dependencia de la maleabilidad de las imágenes. El vacío dejado por la falta de contactos ha sido suplido por el papel tan importante de las imágenes, con muchos ingredientes ajenos a las relaciones mutuas y repletas de estereotipos (Rodao, 2002: 46-94). La ausencia de una masa crítica de especialistas o intermediarios ha sido crucial, porque habrían podido limitar y matizar las volatilidades tan propias de las percepciones. Incluso a los niveles más altos en el proceso de decisiones sobre Japón, las nociones estereotipadas han sido claves, y los intereses políticos han podido instrumentalizar esas percepciones según el momento.

2. Política Exterior española

Tras la llegada de la democracia, España ha vivido cambios cruciales en su política exterior que parcialmente son reflejo del nuevo régimen político, pero también de la propia evolución del mundo y de la unificación europea. Tras la muerte del general Franco, nuevas ideas pasaron a ser el motor de los gobiernos españoles, especialmente la integración en Europa, conseguida en 1986 al llegar a ser miembro de pleno derecho en la CE. Pero también, y de forma significativa, nuevos modos de trabajo. La descentralización en el proceso de toma de decisiones es quizás el principal proceso en cuanto a los modos de trabajo, porque la labor del Ministerio de Asuntos Exteriores se ve cada vez más solapada por la de otras administraciones del Estado. No sólo por otros ministerios, como ocurría ya durante la Dictadura, sino por las instituciones de ámbito más amplio, tales como la europea, y las que lo tienen más restringido, como las locales. Son cambio que representan la creciente tendencia a la diversificación de la acción exterior española y de un Ministerio de Asuntos Exteriores cuya labor ha pasado a ser, más bien, de coordinador de la relación exterior.

Este capítulo analiza la influencia de esta nueva política exterior en los contactos con Japón. Tiene dos partes, comenzando con las organizaciones supranacionales y siguiendo con las de rango inferior. El hecho más relevante en la formulación de la política exterior ha sido la integración de España en la Unión Europea, además de otros organismos como la OTAN (Organización del Tratado del Atlántico Norte), pero han de ser estudiadas también las iniciativas llevadas a cabo por otros organismos que están mostrando una vitalidad creciente en la relación con Japón, como son las comunidades autónomas.

2.1. Cooperación política con Europa

La incorporación a la Comunidad Europea (CE) y la obligada coordinación política entre los países miembros es, sin lugar a dudas, el factor más decisivo en la nueva política exterior española de la democracia. La economía era el objetivo prioritario en esta Comunidad, pero la llamada Cooperación Política Europea (CPE) se ha ido reforzando a partir de la llamada política de actuaciones y de la coordinación, ya sea en el campo de los procedimientos como en el llamado confidence building. España fue primero objetivo prioritario en esa búsqueda de una actuación común ante el recelo provocado por los problemas surgidos tras la incorporación de Grecia a la CE (1980) y por las conocidas divergencias en asuntos como Palestina, el desarme, los derechos humanos o el Sahara Occidental. Sin embargo, tanto por la importante convergencia de Madrid con Bruselas como por la sorpresa de la decidida política pro-activa de Madrid en pro de esa política exterior europea, los temores desaparecieron con relativa prontitud. Después de 1986, España se ha situado entre el grupo de países que no se contentan con promover la coordinación en política exterior, sino que desean también alcanzar una política exterior común. Lo demostró fehacientemente en su primera presidencia de la CE, en 1989. En este año, los funcionarios españoles impulsaron con decisión los mecanismos de actuación conjunta, expresando claramente su apoyo a la idea de una política exterior europea que refleje el creciente peso de la CE y, después de la UE, en la sociedad internacional.

A raíz del Tratado de Maastricht (1992), la Unión Europea ha incrementado la cooperación política de Madrid con el resto de Estados europeos, en cuanto la política exterior constituye uno de sus tres pilares fundamentales. Dos áreas cruciales con objetivos diferentes para Madrid, el Maghreb y América Latina, son especialmente significativas para comparar con Asia y Japón la plasmación de esa renovada actuación conjunta europea. El Maghreb es considerado zona de riesgo para la seguridad global de Europa, tanto en el aspecto militar como en el socio-económico. Ante ello, Madrid ha buscado vehicular los recursos económicos europeos como mecanismo preventivo a favor de la seguridad española y convertir a la región en una zona susceptible de acciones integradas. El ejemplo más claro fue la Conferencia de Seguridad y Cooperación en el Mediterráneo, o Euromediterránea (Barcelona, 27-28 de Noviembre de 1995), con el objetivo (más que conseguir acuerdos concretos) de lograr un confidence building, es decir, generar un proceso de distensión parecido al de la CSCE, la Conferencia de Seguridad y Cooperación en Europa, que en 1994 se convirtiera en Organización y pasara a llamarse OSCE. Pero Madrid también buscaba adelantarse a Italia, razón que explica el porqué de la convocatoria relativamente temprana de la reunión. La estrategia española, por tanto, ha sido incluir al Maghreb dentro de la zona de acciones comunes de la CPE, delegando o europeizando, en términos de Esther Barbé (1995: 168; 1999: 37, 55-56) la política estatal. América Latina es igualmente crucial para España, pero la estrategia ha sido diferente, puesto que la relación de seguridad está en un plano secundario. Por ello, Madrid ha optado por intentar vehicular recursos europeos hacia la región, pero ha sido remisa a incluir la región dentro de la zona de acciones comunes, aunque ha significado la pérdida de un buen número de oportunidades para reforzar el papel en la región, tal como denuncia Carlos Malamud (2005: 39-41). Madrid, en definitiva, ha buscado en Bruselas un margen añadido en sus intereses propios, entre los que se cuenta un prestigio añadido como miembro del club europeo, pero no ha renunciado a una relación específica ni a unas posiciones propias en el continente. Estos ejemplos muestran claramente la función de la UE para sus estados miembros, en cuanto su labor se está centrando más en mediatizar la implementación de su política exterior que en inmiscuirse en su proceso de toma de decisiones.

Los ejemplos de estas dos áreas permiten analizar mejor de qué forma Madrid puede desarrollar o complementar sus relaciones exteriores, puesto que permiten entender los aspectos donde Bruselas no llega. Así, el Título V del Tratado de Maastricht explicita claramente que los objetivos de las áreas de política exterior y de seguridad son la defensa de la independencia de la UE y de sus valores políticos. Esto ha sido desarrollado en el puesto ocupado por Javier Solana desde su creación, la Policita Exterior y de Seguridad Común (PESC), pero significa que el resto de aspectos quedan relegados a la labor realizada por la Comisaría de Relaciones Exteriores. La política exterior de la Unión Europea, en definitiva, es apenas un mínimo denominador común de los intereses nacionales, y América Latina y Asia -o Japón-, quedan relativamente relegadas.

Así, aunque la UE ofrece posibilidades adicionales para los contactos hispano-japonesas, apenas han sido desarrollarlas. Los Comisarios de la Comisión Europea, encargados de velar por el cumplimiento de los Tratados y de gestionar los créditos presupuestarios, pueden explorar vías adicionales, al igual que, por ejemplo, los responsables del Comité de las Regiones, establecido para que participen directamente en los temas que les afectan de forma más directa en el ámbito de la Unión. Es difícil, los ámbitos en los que está prevista la actuación de este Comité (educación, juventud, cultura, sanidad, redes transeuropeas, telecomunicaciones, empleo, medio ambiente, asuntos sociales, transportes o formación profesional) no son los más apropiados para una relación extracomunitaria, pero siempre es posible encontrar resquicios. Y la seguridad tampoco puede ser descartada, puesto que también se desarrolla dentro de las organizaciones multilaterales, como ocurre con la OSCE, o la OTAN. Tras el referéndum de 1986, España primero se integró en diferentes comités, como